El Dilema del Político (II)

Quienes se han interesado por el desarrollo desigual de los países (no sólo el desarrollo económico), hace algún tiempo que han tenido una respuesta bastante convincente, rubricada por varios Premios Nobel en su haber: a saber, que son decisivas las capacidades estatales para traducir promesas en hechos concretos (objetivos de política pública en realidades). Los países desarrollados las han adquirido, los países en vías de desarrollo no.

Mucha controversia ha generado este razonamiento sólo en apariencia simple. Controversias respecto a que ignoran relativamente que el mundo, la distribución desigual de poder y recursos que lo caracteriza, sólo ha visto un puñadito de países pasar de una categoría (en vías de desarrollo) a la otra en los últimos 150 años. Es decir, que hay factores estructurales que minimizan, atenúan significativamente la diferencia que puede hacer la adquisición o no de aquellas capacidades.

Esa, que podría ser una controversia entre este argumento y otros argumentos teóricos rivales (controversia con el “exterior”), convive con otra controversia “al interior” del mismo argumento, y que podría sintetizarse en una pregunta doble: ¿Qué son las capacidades estatales, y cómo es que se miden para saber si “están poco desarrolladas, algo desarrolladas, o muy desarrolladas? (Chudnovsky, 2015). Ríos de tinta han corrido para responder esta doble pregunta; muy especialmente, desde finales de los años 1970’s, cuando el Nuevo Institucionalismo en Ciencias Sociales bregó, y logró, “traer al Estado de regreso al centro” de las explicaciones que aquellas pueden ofrecer sobre los fenómenos y procesos que pretenden conocer y explicar.

Sin desconocer estas controversias, puede señalarse un denominador común entre aquellas y aquellos partidarios/as del argumento reseñado en el primer párrafo: la capacidad administrativa o capacidad burocrática es una que, sin dudas, es necesaria para producir traducir los fines que la política pública persigue en resultados.

Esa capacidad administrativa o burocrática dependería, en principio, de un servicio civil profesional que al tiempo que traduce objetivos de política pública en valor público para sus naciones, constituye también un reaseguro frente al arbitrio y la discrecionalidad a la que, de tanto en tanto, se sienten inclinados los funcionarios y funcionarias que le deben su posición en la estructura del Estado al resultado de una elección. Ese servicio civil, para poder cumplir con ese doble rol, debe tener ciertas características: básicamente, que al mismo se accede por mérito (y en base a dicho mérito también se progresa en la carrera administrativa), y que su personal -permanente- está protegido en su rol de la arbitrariedad de los funcionarios políticos -aquellos o aquellas que deben su lugar al resultado de una elección-.

Si consideramos todo lo anterior, una pregunta dilemática, es ¿Por qué las naciones en vías de desarrollo no se lanzan rápidamente a generar sus respectivos Servicios Civiles meritocráticos, siendo un objetivo de política con el que casi nadie podría estar en desacuerdo? Así, podrían ganar en capacidad estatal, y avanzar en sus niveles de desarrollo, como lo hicieron hace 150 años las naciones más desarrolladas, como EE. UU., Francia, el Reino Unido, o Alemania.

Barbara Geddes, en “El dilema del Político” ofrece una explicación a la pregunta del párrafo anterior. Sostiene que la mayoría de la literatura ha abordado la cuestión como si el desarrollo de gobiernos más eficaces y efectivos para conducir la economía y el desarrollo fuera de orden o naturaleza “técnica”. Más conocimientos, más experiencia, mejores instrumentos y más tecnología podrían resolver el problema. Sin embargo, afirma, un análisis profundo de la historia de los intentos por resolver técnicamente problemas que considera de naturaleza “política”, permite ofrecer otra explicación: una relacionada con los costos y los beneficios que las reformas orientadas a mejorar la capacidad administrativa o burocrática tienen para las funcionarias y los funcionarios electos (y para sus chances de permanecer en sus cargos, o avanzar en sus carreras políticas en democracia).

La autora reconoce que “el Estado” se ha demostrado capaz de jugar papeles decisivos, cuando no directamente transformadores, de las sociedades y las economías nacionales. Sin embargo, se pregunta si tiene asidero la idea de que ese papel lo juegan “los Estados”, como sostienen enfoques teóricos rivales.

Discute, entonces, la idea de que “el Estado” pueda ser concebido como una entidad monolítica, que actúa por momentos en su propio interés (como si pudiera autonomizarse de las fuerzas políticas, sociales y económicas de la Nación, para perseguir “fines propios”). Y ofrece una alternativa explicativa: son los políticos electos los que, utilizando el poder y los recursos que aquella Constitución les confiere, los que pueden “autonomizarse”, bajo ciertas circunstancias, de la trama política nacional, y de sus preferencias, para realizar otras: no las de “el Estado”, sino las propias (las de su partido, las de sus electorados). Aquellas que les permitan seguir disfrutando del poder, el prestigio y los recursos que vienen de la mano de sus cargos.

El tiempo juega un papel: hay objetivos de corto plazo que deben ser perseguidos; sancionar y cumplir las reglas lleva tiempo (sanción de leyes de reforma, implementación de concursos). En ese escenario, disponer de las manos libres para designar temporalmente funcionarias/os propias/os, o usar ese poder para recompensar fuerzas aliadas (que, por ejemplo, votan a favor los proyectos del oficialismo) produce resultados mejores, más preferidos, en el corto plazo. Y genera condiciones para perseguir otros objetivos en el mediano plazo, que superan (en tiempo presente) unos beneficios que todo el país obtendría, recién, en el largo plazo.

No es que no prefieran ese resultado; es que ese resultado demanda hoy inversiones y sacrificios (que ellos mismos deben hacer) en aras de un beneficio que ellos podrían no disfrutar. Quizás ellos estén en condiciones de hacerlos, y quieran hacerlos. Pero sus aliados no. Y ante la disyuntiva…Aquí nos encontramos frente a lo que B. Geddes llamó “El dilema del Político”

Este planteo pone el foco en ¿Quién podría llevar adelante la tarea de construir y fortalecer un Servicio Civil meritocrático, capaz de traducir los dictados de la política en resultados concretos, valorados por individuos, grupos, organizaciones, empresas? ¿Bastaría con que exista un gran acuerdo nacional para avanzar en la construcción y desarrollo de ese Servicio Civil?

A priori, si ello ocurriese, al Estado no le quedaría otra que avanzar en esa dirección. Y en general, en América Latina existe ese consenso; al menos, en sus clases dirigentes (en la academia, en las entidades empresarias, en no pocas fuerzas políticas, en organizaciones gremiales, etc.). Y sin embargo, reformas integrales siguen esperando su turno…

Dr. Diego J. Gantus - Director Gobernar365