Una función pública profesional para la Argentina del SXXI (I)

La primera vez que me topé con la noción de “capacidades estatales” fue a partir de la expresión “capacidades estatales para el desarrollo”, que la ONU buscaba potenciar a finales de los años 50’s en los países en vías de. El abordaje de Naciones Unidas sobre la cuestión, se asentaba en “el fortalecimiento de la Administración Pública”, y era resultado de más de una década de misiones de asistencia técnica con dicho propósito, que la ONU había llevado a cabo en colaboración con el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, fundado en 1930.

Por aquel entonces, el optimismo de posguerra en el papel del Estado como palanca del cambio social era mayúsculo: “no hay límites a lo que puede requerirse del Estado”, se afirmaba en la introducción de aquella publicación. Y con ese ánimo, la ONU buscaba “desarrollar capacidades estatales para planificar y administrar el desarrollo”, que se concebía como un estadio al que todas las naciones podían arribar si adquirían aquellas 2 capacidades en un mundo en que, paulatinamente, el comercio internacional se iba “liberalizando” (esa era la tesis de la Convergencia, propia de la Teoría de la Modernización).

Una década y media después, luego del fracaso de ambiciosos proyectos de inversión pública a uno y otro lado del atlántico norte, ese optimismo trocó en profunda decepción primero, y cuestionamiento profundo “a lo estatal”, que desembocaron en las iniciativas de desregulación, apertura y privatizaciones en el mundo desarrollado, y en las de Ajuste Estructural en los países en vías de desarrollo.

Mientras esto ocurría a finales de los años 1970’s, y principios de los años 80’s, un conjunto de académicas y académicos estadounidenses, especialistas en el campo del desarrollo político y de la sociología política “redescubrieron” al Estado como una entidad que, a pesar de verse influido por la sociedad a la que organiza y dirige, también ejerce una poderosa influencia que moldea, en parte, los procesos sociales, políticos y económicos. Si cuenta con un adecuado nivel de capacidades estatales, esa influencia será decisiva para bien; si, por el contrario, ese nivel es insuficiente, la película se transforma en una "de terror".

Hay, entre aquellos dos antecedentes de la cuestión (la Teoría de la Modernización de los 50's y 60's y el surgimiento del Neo-Institucionalismo a fines de los 70's e inicios de los 80's), un nexo no necesariamente autoevidente. Una apreciación equilibrada del mismo, podría llevarnos a pensar que “el problema no es lo estatal en sí”, como sostenía el pensamiento neoconservador (en pleno auge, por aquel entonces, en países como el Reino Unido, Estados Unidos, Alemania o Canadá), sino las capacidades con que lo estatal cuenta para alcanzar los fines que una comunidad política organizada estatalmente se propone.

La tradición latinoamericana, por varias razones, siempre tuvo muy presente esa influencia que el Estado tenía para moldear los procesos sociales, políticos y económicos (no tenía nada que redescubrir al respecto). Pero traigo a colación aquellos antecedentes (en particular, el movimiento intelectual que pugnaba por “traer al Estado de regreso al centro” de nuestras explicaciones), porque contribuyó muy decisivamente a una tradición de investigación muy nutrida por varias disciplinas, que goza de extraordinaria salud aún hoy día. Ese podría ser “el vaso medio lleno” de esta cuestión que hoy nos ocupa.

El vaso medio vacío lo presentó, hace algo más de una década, la querida colega Mariana Chudnovsky (hoy en la Universidad Católica de Chile): no existe un consenso acerca de qué son las capacidades estatales, ni de cómo deberían ser medidas (2015). No es éste el ámbito para discutir la amplia gama de implicancias que ese panorama tiene sobre nuestros esfuerzos para investigar sobre la materia. Permítanme simplemente dar una definición mínimamente operativa de “qué entendemos por capacidades estatales”: “… la capacidad estatal es la aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le han sido asignados interna o externamente” (BERTRANOU, 2015:39).

Esta “aptitud de los entes para alcanzar los fines que le han sido asignados”, depende, para el mendocino, de un conjunto de factores (es decir, el concepto de capacidad estatal tiene “componentes”, que buscan capturar como dichos factores inciden en aquella aptitud). Esta aptitud (que nos remite a la existencia o no de las condiciones para el logro de los fines asignados) como otras cualidades del Estado, no es una “variable discreta” (está desarrollada / no está desarrollada), sino que puede estar presente en diferentes grados, sigue el autor. La capacidad coercitiva (para imponer orden interno y defender las fronteras y la integridad territorial), o la capacidad fiscal (para detraer recursos de la economía y la sociedad para sostener el Estado) son algunos de los componentes que la bibliografía reconoce como propios del “concepto” capacidad estatal (recuerdo, factores que inciden en el grado de aptitud que tiene un ente estatal, o unos entes estatales, o un Estado como todo).

En el trabajo de Bertranou, pero no sólo en él, la estructura burocrática (la capacidad burocrática o la capacidad administrativa, para otras autoras y autores) es uno de los componentes centrales del concepto de Capacidad. Y aquí me quiero detener, para dejar algunas ideas / aportes a esta "conversación" casi espectral que tenemos con nuestros lectores.

1) Los países desarrollados (especialmente Alemania, Francia, el Reino Unido, los Estados Unidos) avanzaron en la conformación de un Servicio Civil meritocrático (piedra basal de la capacidad burocrática o administrativa) en la segunda mitad del SXIX. Por el contrario, un servicio Civil de tales características es una tarea pendiente en América Latina.

2) En Argentina ha predominado tradicionalmente un enfoque para "mirar" esta cuestión: dado que los diagnósticos, tanto domésticos como de los OOII, coinciden en que nuestro Servicio Civil padece de un profundo desacople entre normas formales y prácticas reales, la propuesta de mejora siempre se asienta sobre la premisa de “cambiar las normas”… El artículo de 2016 de Chudnovsky & Doussett Farjat, sobre la historia de las Reformas del Empleo Público en nuestro país, ilustra muy bien este punto desde su título mismo: “Cuando la falla en la implementación de las reglas se busca modificar con más reglas…”. Como bien sabemos los politólogos, “la realidad no se modifica por ley ni por decreto”.

3) Pero incluso en la región latinoamericana, países como Brasil, Perú o Chile, pudieron avanzar en reformas focalizadas, que implicaron cambios graduales, en segmentos estratégicos del Servicio Civil, que han tenido un impacto profundamente positivo en la capacidad administrativa de estos países.

4) En nuestro país, en la actualidad, hay sobre la mesa 2 propuestas surgidas de la Sociedad Civil, que buscan ganar apoyo en contextos de las últimas elecciones presidenciales. Me refiero al Consenso por una función pública profesional para la Argentina del SXXI (impulsada por académicos y académicas de todo el país, por la FCE-UBA, la AAEAP, ATE y UPCN, la ASAP, exfuncionarios/as de los gobiernos de Cambiemos y del Frente de Todos, entre muchos otros) y el Plan Integral de Fortalecimiento del Empleo Público (impulsado por CIPPEC).

5) El segundo, es un buen ejemplo del enfoque tradicional, muy ambicioso, que quiere hacerlo todo, comenzando por cambiar las normas. El primero, sin embargo, es menos técnico (en el buen sentido, es menos específico porque no quiere cerrar discusiones, sino abrirlas): es una apuesta política por el diálogo y la búsqueda de un terreno común, que explicita los grandes ejes, pero no apuesta por una Reforma Integral.

- Finalmente, dejo planteada una “derivada” subnacional de esta discusión. La capacidad estatal, como bien planteó Guillermo O’Donnell, no es una aptitud distribuida de modo homogéneo a lo largo del territorio nacional (1993). Esta situación hace emerger un conjunto de interrogantes cruciales en torno a la noción de ciudadanía, su alcance y vigencia, y los términos en los que se pueden ejercer los derechos que ella están asociados. Dicho de otro modo: ¿Reciben los ciudadanos de Santa Fe y Salta las mismas prestaciones en materia de atención primaria de la Salud? ¿Y los habitantes de Tierra del Fuego y Chaco en materia de Educación? La brecha que introdujeron en nuestro país las iniciativas reformistas del rol del Estado en los años 90’s sólo vinieron a complejizar más aún una discusión que, en nuestro país, no puede seguir esperando. En cada provincia se replica, a escala, una situación análoga a la descripta. Y no hay ningún obstáculo que impida que las jurisdicciones subnacionales avancen en la dirección sugerida, aún cuando Nación no haga lo propio.

Dr. Diego J. Gantus - Director Gobernar365